La transparencia como farsa.

Miguel Carbonell.

IIJ-UNAM.

De dientes para afuera, ningún gobernante o candidato se atreve a hablar en contra del derecho de acceso a la información pública. Todos prometen que velan o velarán por la máxima transparencia en el ejercicio de la función pública que tienen encomendada. Pero la realidad demuestra que ese compromiso es más teórico que real.

Hace casi 10 años que fue expedida la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información y casi cuatro de que fue reformada la Constitución para establecer las bases generales a partir de las cuales toda persona puede consultar los documentos públicos. No cabe duda de que ha habido avances importantes en este tiempo, pero todavía falta mucho por hacer. El Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM acaba de publicar un breve pero sustancioso ensayo del Comisionado Presidente del Instituto de Transparencia del DF, Óscar Guerra Ford, en el que se nos presenta una radiografía del derecho de acceso a la información llena de luces y sombra[1]. Vale la pena retomar algunos de los datos más significativos, todos ellos públicos pero poco conocidos.

La importante reforma de 2007.

El tema de la transparencia toma un segundo y más poderoso aire a partir de la reforma constitucional de 2007. Dicha reforma, a la par de establecer nuevas reglas del juego, preveía que todas las leyes en materia de transparencia fueran renovadas. A la fecha, la Federación todavía no ha hecho su tarea. Como en tantos otros casos que hemos visto a lo largo de los últimos años, también en materia de acceso a la información nuestros legisladores federales decidieron violar las reglas constitucionales que ellos mismos crearon.

La reforma de 2007 es muy importante, ya que nos suministra un “piso mínimo” compartido para que el derecho de acceso a la información pública gubernamental se pueda ejercer bajo condiciones similares a todo lo largo y ancho del territorio nacional.

Antes de esa reforma, la regulación del derecho en las leyes de transparencia era muy disímbola. En Campeche para poder pedir información pública se debía acreditar primero la nacionalidad. En Quintana Roo se exigía ser ciudadano del Estado. En Baja California, Colima, Distrito Federal, Durango, Guerrero, Michoacán, San Luis Potosí, Sinaloa y Zacatecas se tenía que acompañar la solicitud de información con una copia de alguna identificación oficial del solicitante, con lo que se inhibía fuertemente el ejercicio del derecho. En varias entidades federativas no existía un órgano garante, encargado de vigilar que se cumpliera con el derecho por parte de las autoridades (era el caso de Aguascalientes, Jalisco, Tamaulipas, Veracruz, Baja California, Hidalgo, Oaxaca y Tlaxcala).

La reforma de 2007 nos permitió avanzar en varios puntos concretos. Por ejemplo, a partir de entonces todas las leyes de transparencia consagran el principio de máxima publicidad o máxima apertura de la información. Casi todas establecen algún tipo de regulación para tutelar adecuadamente los datos personales e incluso en cuatro entidades federativas tenemos leyes específicas en la materia (Colima, Distrito Federal, Guanajuato y Oaxaca). Solamente en Baja California Sur, Querétaro y Sonora no hay ninguna prevención legislativa para proteger los datos personales de sus habitantes.

Un aspecto que hace falta reforzar es el referido a los archivos públicos. Solamente cuando se cuenta con archivos públicos bien ordenados y sistematizados, preferentemente con tratamiento documental informatizado, es que se puede acceder con velocidad y certeza a los documentos bajo resguardo del Estado. Aunque existen leyes relativas a los archivos en 16 entidades federativas, todavía hay cuatro que no cuentan con ningún tipo de previsión legislativa al respecto (Baja California, Chihuahua, Estado de México y Sinaloa).

Lo ideal que es que vayan de la mano y coexistan los tres tipos de leyes que permiten un ejercicio pleno del llamado “derecho a saber” o “derecho a la verdad”: una ley de transparencia y acceso a la información pública, una ley de protección de datos personales y una ley de archivos. Esas tres columnas legislativas, cuando existen, permiten no solamente dotar de capacidad jurídica a los particulares para enterarse de lo que hacen sus autoridades, sino que también son útiles para ordenar procedimientos y detallar responsabilidades de los funcionarios, lo cual es indispensable para que podamos hablar de una adecuada rendición de cuentas.

Órganos autónomos y procedimientos expeditos.

La reforma constitucional de 2007 puso especial énfasis en establecer las bases para que el acceso a la información fuera veloz y para que los órganos encargados de vigilar su cumplimiento tuvieran un alto nivel de autonomía. La realidad, sin embargo, está bien lejos de esos propósitos.

A nivel federal una persona puede llegar a esperar 50 días antes de que le entreguen la información pública que le interesa. Pero si la autoridad le niega la información y se tiene que interponer un recurso de revisión correspondiente ante el IFAI, entonces el tener acceso a la información le llevará otros 105 días. Es decir, pueden más de cinco meses antes de que pueda ver el documento que está solicitando. De esa manera no puede decirse que estemos ante un procedimiento expedito, tal como lo ordena nuestra Carta Magna. Más bien todo lo contrario.

A nivel local los plazos son más breves. En Chihuahua los plazos de acceso suman 20 días, 18 se toman en Sinaloa y 10 en Jalisco. Los plazos más largos en las entidades federativas están en Baja California y Querétaro, con 40 días en cada caso. A esas entidades federativas le siguen muy de cerca Yucatán, Zacatecas, Guerrero, Nayarit o Oaxaca, en donde obtener una respuesta puede tomar al menos 35 días.

En 27 entidades federativas se cuenta con un órgano especializado y autónomo, encargado de velar por el derecho de acceso a la información. Pero de ellas, solamente en 13 la autonomía está asegurada a nivel constitucional, mientras que en los demás 14 casos la autonomía apenas tiene fundamento en una ley, lo cual la hace vulnerable frente a posibles ocurrencias de los legisladores de turno.

En Chiapas, Colima, Guanajuato, Zacatecas y en la Federación no se cuenta con órganos autónomos, capaces de hacer valer el derecho a la información frente a todos los poderes, sino que se trata de organismos descentralizados, los cuales se ubican dentro de la estructura del poder ejecutivo. En Sonora el órgano garante local depende del Congreso.

Aunque en todas las entidades federativas y en la Federación los nombramientos de quienes integran los órganos garantes le corresponde al Congreso, lo cierto es que en el 42% de los casos la propuesta la hace exclusivamente el titular del poder ejecutivo. Nayarit y Guanajuato tienen mecanismos de nombramiento distintos, en los que la decisión final no le corresponde al Congreso. En el caso federal el Senado tiene la extraña facultad de “objetar” el nombramiento que hace el Presidente de la República; si dicha objeción no se produce, se entiende que el nombramiento puede prosperar.

Poco dinero.

Los órganos locales garantes del derecho a la información durante 2011 ejercieron en su conjunto 628 millones de pesos. El órgano garante federal (el IFAI) tuvo un presupuesto de 504 millones.

A nivel local el presupuesto de los órganos garantes representa apenas el 0.6% del total de los respectivos presupuestos, aunque llega a niveles irrisorios en estados como Michoacán, Puebla, Chiapas y Guerrero (apenas un 0.02% de los presupuestos locales).

En promedio, a nivel local nos gastamos 6,68 pesos al año per capita en el derecho de acceso a la información. Aunque esa cantidad apenas llega a los 2.02 pesos en Michoacán, 2.09 pesos en Puebla y 2.74 pesos en Jalisco. Mucho mejor es la situación de Tabasco (12.51 pesos al año), Campeche (17.22 pesos), y Quintana Roo (18.20 pesos).

Baja participación social.

Si pensamos en que existen 33 leyes de transparencia en todo el país, cuyo funcionamiento nos cuesta más de mil millones de pesos anuales, se podría suponer que el uso del derecho de acceso a la información es muy intenso a lo largo de toda la geografía nacional. Infortunadamente no es así.

Durante 2010, el 70% de todas las solicitudes de acceso a la información pública se concentraron en apenas cinco entidades federativas. De hecho, el Distrito federal concentró el 41% de todas las solicitudes. Las otras cuatro entidades federativas relevantes fueron Jalisco, Estado de México, Tabasco y San Luis Potosí. Las que menos solicitudes recibieron en total fueron Durango, Nayarit, Tlaxcala y Colima.

En términos relativos (considerando el número de habitantes de cada entidad federativa) repiten como líderes en el número de solicitudes recibidas el Distrito Federal y San Luis Potosí, mientras que aquellas en las que la gente pide menos información pública son Veracruz, Tlaxcala, Michoacán y Chiapas.

En buena medida, el número de solicitudes de acceso a la información depende de al menos tres factores: el grado de politización de la ciudadanía en cada entidad federativa, el nivel de información que las autoridades suben a internet (a mayor información en línea menos solicitudes hay que ingresar para acceder a ella) y el nivel de confianza que se tenga en el órgano garante (en ese sentido el trabajo realizado por el Info-DF ha sido ejemplar).

¿Qué sigue?

La tarea titánica de arrojar luz sobre lo que hacen las autoridades en México y sobre la manera en que gastan el dinero que pagamos de impuestos dio inicio en el 2001, pero todavía está bien lejos de terminar. Para los años que siguen debemos concentrarnos al menos en las tres siguientes cuestiones:

1. Fortalecer la autonomía de los órganos garantes y conseguir que el IFAI la tenga reconocida a nivel constitucional. Lo ideal sería que cada órgano garante pudiera regular a todos los poderes (solamente por lo que respecta a la transparencia, como es obvio), en vez de propiciar situaciones de auto-supervisión que no han dado ni darán buenos resultados. Hay que evitar que los órganos garantes sean capturados por intereses partidistas o gubernativos que, en la práctica, anularían su relevancia como custodios de un derecho fundamental de la mayor importancia para el sistema democrático mexicano.

2. Hay que difundir las leyes de transparencia, de modo que toda persona sepa que tiene reconocido el derecho de pedirle a cualquier autoridad la información pública que le resulte de interés, por los motivos que sea. Los derechos fundamentales solamente pueden ser ejercidos en la medida en que sus titulares sepan que tales derechos existen. La ignorancia sobre el contenido y alcance de los derechos los vuelve irrelevantes. Si los derechos no son efectivamente ejercidos se quedan como simples “derechos de papel”, sin importancia práctica de ningún tipo.