La reforma posible del Estado.

Miguel Carbonell.

(Publicado en el número de febrero de 2010 de

"El Mundo del abogado").

El 1 de febrero habrá dado inicio uno de los más intensos e importantes periodos del sesiones en el Senado de la República. Se van a discutir, según ya lo han anunciado los líderes de los principales partidos políticos, las iniciativas que se refieren a la reforma del estado. La pauta la puso el Presidente de la República, al enviar una importante iniciativa el 15 de diciembre de 2009. A ella se sumaron otras que vendrán a robustecer el debate y a poner más temas sobre la mesa. En la preparación del terreno ha participado también el IIJ-UNAM, a través de la confección de un documento redactado precisamente a solicitud del propio Senado, en el cual se incorporan propuestas y argumentos que sin duda deberían tener un impacto relevante en la discusión de las próximas semanas [1] .

Seguramente al final del proceso de discusión no veremos la aprobación de todos los puntos que cada uno de nosotros desearía llevar a la Constitución, y puede ser que ni siquiera la de aquellos que nos parezcan más importantes. Sin embargo, no creo que se trate de un proceso que inicie y termine con fecha fija. Más bien debe advertirse que, hacia adelante, el Estado mexicano deberá entrar en una dinámica de cambio constante [2] . La realidad política del país y del mundo fluye constantemente; las normas constitucionales deben dar cuenta de ello, al menos en países que cuentan con “constituciones largas”, como es el caso de la mayor parte de las que están vigentes en América Latina (incluyendo desde luego a la Constitución mexicana).

La reforma del Estado debe ser vista como un ejercicio a desarrollarse en “ondas concéntricas”, movimientos de cambio que se van expandiendo poco a poco para abarcar espacios cada vez más amplios. La idea es generar un proceso de sinergias, de modo que las primeras reformas vayan empujando a las demás. Por eso es que resulta indispensable tener un adecuado arreglo institucional para las relaciones entre poder ejecutivo y poder legislativo. Hay que tener buenos órganos decisores, a través de disposiciones que incentiven el acuerdo y no las diferencias, que permitan gobernar generando consensos y privilegiando un debate público robusto, abierto y desinhibido (recuperando las insuperables palabras del gran juez William Brennan en la sentencia “New York Times vs. Sullivan”).

¿Cuáles son los temas que deberían estar en la mesa de discusión? A partir de los documentos presentados por el Presidente de la República y por el IIJ se observan al menos los siguientes (me limito a los más obvios y conocidos):

a)       La reelección de legisladores; originalmente la Constitución de 1917 no prohibía la reelección inmediata de legisladores. No fue sino hasta 1933 cuando se incorpora la prohibición que hoy figura en los artículos 59 (legisladores federales) y 116 (legisladores locales). En la doctrina hay un asentado consenso acerca de la necesidad de repensar esta limitación, para poder ir dando pasos hacia el modelo seguido por la mayor parte de países democráticos del mundo [3] . Lo que se tiene que discutir es si la reelección legislativa tiene que tener límites y las modalidades de la elección (por ejemplo, ¿se pueden reelegir por la vía plurinominal quienes fueron originalmente electos de esa forma?).

b)       Ratificación del gabinete; ¿deben los funcionarios más importantes del gabinete presidencial pasar por algún tipo de filtro? ¿debe intervenir en esos nombramientos el Congreso de la Unión? Recordemos que los secretarios del despacho no solamente ejercen funciones de la mayor importancia, sino que también manejan cuantiosos recursos presupuestales. ¿La valoración sobre su idoneidad y sobre su capacidad profesional la debe hacer el presidente solamente o es mejor arreglo institucional si se involucra por ejemplo al Senado?

c)        Tamaño del Congreso; en los años recientes, por distintas causas que valdría la pena indagar, se ha instalado en México una corriente de opinión en el sentido de que nuestro Congreso de la Unión es muy grande. La opinión pública la sostiene en términos generales (con algunas excepciones [4] ). La idea de reducir las Cámaras aparece planteada en la iniciativa del Presidente de la República y merece ser tomada en cuenta. Ahora bien, la discusión se debe centrar en dos aspectos: a) ¿qué tanto debe reducirse el Congreso?; y b) ¿la reducción cómo debe afectar a las formas de elección de los legisladores? Es decir, ¿se deben reducir los legisladores plurinominales, se debe replantear el esquema de la lista nacional en el Senado, se debe avanzar hacia una mayor proporcionalidad?

d)       Suplencia presidencial; desde hace años se ha venido destacando por la doctrina constitucional el foco rojo que tenemos en México respecto de la suplencia del Presidente en caso de falta absoluta del mismo [5] . El problema es que ninguna norma jurídica prevé alguna hipótesis de suplencia inmediata, sino que la Constitución faculta al Congreso para nombrar a quien deba hacerse cargo del Poder Ejecutivo en caso de falta del Presidente. Esa ausencia de regulación es una bomba de tiempo y puede poner al país en aprietos. Debería ser objeto de atención por parte del Congreso, a fin de desactivar el riesgo latente. L a solución creo que pasa por designar una prelación de sustitutos automáticos del Presidente, que debe comenzar –creo- por el Secretario de Gobernación.

Los cuatro temas que acabo de enunciar son solamente una muestra de lo mucho que hay por discutir; lo importante es que el proceso detone una discusión de alcances nacionales, a partir de la cual se pueda fortalecer la democracia mexicana, que en tantos aspectos sigue siendo tan débil y precaria.

Más adelante, estimo que deberán ser otros los temas que se incluyan en la agenda. Por ejemplo, la sociedad civil organizada y algunos académicos hemos venido reclamando desde hace ya algún tiempo una reforma a fondo del capítulo de derechos fundamentales de la Constitución. El actual desorden de esa parte de nuestra Carta Magna, lo anticuadas que resultan algunas de sus disposiciones y la falta de orientación moderna en general,  son elementos que aconsejan que se proceda a una cirugía mayor. Ojalá que sea la siguiente etapa del debate.

Otro tema importante, que habrá que abordar en algún momento no muy lejano, se refiere al modelo de federalismo que queremos para México. Hay algunos elementos que parecen sugerir la conveniencia de caminar hacia otro modelo de federalismo, ensayando fórmulas que pudieran parecerse al federalismo cooperativo (tipo Alemania) o bien al federalismo asimétrico (tipo España, con las debidas reservas del caso). La compleja gobernabilidad de un país plural y muy extenso como México requiere de un arreglo federalista más moderno.

Como quiera que sea, resulta alentador que entre el Presidente de la República y los principales partidos con representación parlamentaria se haya iniciado un diálogo serio, de altura, para aportar soluciones y propuestas a un tema que interesa de manera fundamental a la ciudadanía.

La reforma del Estado es un tema demasiado importante como para dejarlo en manos solamente de los políticos. La sociedad civil, los medios de comunicación y los académicos tenemos también una responsabilidad. Se trata de definir la forma en que queremos que trabajen quienes nos gobiernan. El objetivo final es robustecer el proceso de asentamiento y maduración de una democracia como la que mexicana que todavía es sumamente frágil. Hagamos de la reforma del Estado una oportunidad para sumar y no para dividir, un espacio de diálogo para la generosidad y la imaginación, no para la mezquindad y el cálculo cortoplacista. Depende de todos.